改革开放40多年来，我国农业作为总体上较为缺乏竞争优势的产业部门，经受住了一系列考验，农业综合生产能力不断迈上新台阶，农业转型升级稳步推进，现代农业发展基础日益巩固。
当前，我国进入了以制度型开放为重要特征、实行更高水平开放的新阶段。着眼于新一轮高水平对外开放，一系列政策措施将相继落地，相关效应将逐步显现。与此同时，农业自身的比较优势也在发生动态变化。未来，我国农业实际承受的挑战和压力将进一步加大。积极应对挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革，努力提高农业的产业素质和竞争力。对此，我们有必要深入研判国内外形势，对农业发展进行战略性调整。
第一，突出重点，调整农业生产结构。在我国现代化进程中，全社会对农产品的消费需求结构会继续发生深刻变化，农业的整体对外依存度会逐步上升，我们需在保住重点的前提下，对农业生产结构进行前瞻性、战略性调整。
要对农业生产品种结构进行调整。我国农业生产的品种结构是在市场和政府共同作用下形成的，基本符合我国的资源禀赋、发展阶段和需求结构。市场的作用，主要体现在价格信号对国内农业生产结构和农产品进出口结构的调节上；政府的作用，主要体现在国内农业支持政策和边境保护政策对不同农产品影响的差异上。未来，我国农业生产的品种结构还会持续发生变化，总体趋势是特色农产品、可贸易性低的鲜活农产品的总量和占比会继续上升。
要对农业生产区域结构进行调整。目前，全国农产品市场一体化程度日益提高，农业生产向优势产区集中的趋势已经形成。由于各地工业化和城镇化水平不同，受农产品进口冲击和农产品出口带动的程度不同，农业增长的区域分化特征也较为明显。农业生产区域结构的这种深刻调整，是市场配置资源的必然结果，与政府的农业区域布局政策也有密切关系。未来，我们对农业生产区域结构的调整，应在遵循市场规律、顺应对外开放趋势的基础上，合理划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，降低生态环境承载力低地区的畜牧和水产养殖强度，鼓励各地在保护好基本农田的前提下充分发挥比较优势。
第二，提质增效，重塑农业竞争力。随着工业化和城镇化程度的提高，尽管农业劳动生产率也在快速提升，但仍赶不上农业劳动力机会成本的上涨，导致单位产品人工成本持续提高。无论是土地密集型农产品还是劳动密集型农产品，其国际竞争力都在逐步弱化。在此背景下，我们必须找到提高我国农业竞争力的有效途径。
需进一步巩固和用好我国农业依然存在的低成本优势。瞄准导致农产品生产成本快速提高的主要因素，有针对性地采取措施，重点通过发挥规模效益、推动科技进步、做好基础设施投资等来摊薄生产成本。
需不断提升我国农产品的品质和特色。以更严格的标准倒逼农业提高品质，加大力度促进农业标准化生产，探索全产业链提高品质的路径；以特色产品拓展国内市场空间，打造提高我国农业竞争力的拳头产品；以开发农业多种功能增强农业综合竞争力，通过三产融合发展、生态效益补偿等途径把这些功能逐步释放出来，让农业在收获物质产品的同时收获多种功能的价值。
第三，确保多元、均衡、可控，扩大农产品进口。我国已是全球最大农产品进口国。面向未来，我国需要科学确定主要农产品的自给水平，合理安排农业产业发展优先序，在提高国内农业生产质量、效率和竞争力的基础上，多元、均衡、可控地释放农产品进口需求。
“多元”，就是要促进进口来源地和进口渠道多元化，避免市场和渠道过于集中；“均衡”，就是要逐步地、缓慢地增加进口，稳定出口国预期；“可控”，就是要处理好进口增加与国内农业发展、出口国生产潜力释放的关系，避免对国内农业生产者和国际农产品市场带来冲击。
一方面，需进一步明确进口品种的优先序。根据不同产品比较优势的差异，优先进口缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品，同时要充分考虑多方面因素。比如，考虑产品可贸易性，耐储存、均质化程度高的农产品应为优先进口产品；再如，考虑产业利益，进口玉米等饲料作物能够为畜牧业提供低成本饲料、增强畜牧业竞争力，是符合我国产业利益的选择。
另一方面，也要考虑进口来源地的优先序。我国市场体量较大，应着力促进进口来源地分散化，把增产潜力大、单产稳定性高、政治风险低的国家作为增加进口的优先来源地，不断提高进口的稳定性、可靠性，促进进口来源多元化，降低对单一国家的依存度。
第四，做到务实、依规，扩大境外农业投资。保障重要农产品进口的稳定性、可靠性，需要用好国外农业资源和农产品市场，并增强话语权。为此，需要从战略上进行总体布局，按照务实、依规的思路，依循商业可持续原则，遵守投资目的国的法律和文化习俗、注重保护生态环境、履行社会责任，加强和改进境外农业投资，拓展我国农业参与全球化的广度和深度。
一是注重对产业链关键环节的投资。我国农业“走出去”，已不可能像部分国家早期那样去海外大规模“种地”，而应注重加大对重点领域和关键环节的投资。应借鉴国际经验，从全产业链布局出发，在种子、农化、收购、加工、仓储、码头等环节合理布点，形成对全产业链的控制力。同时，加强战略性物流通道建设，以整合现有农产品物流资源为主建设一批骨干农产品物流节点；加强投资平台建设，鼓励有园区开发建设经验的农垦企业在境外投资建设生产基地，对现有的境外农业合作资源进行适度整合，逐步建立现代化境外农业产业体系。
二是注重发挥企业的主体作用。鼓励涉农大型企业集团“走出去”，发挥其在投资管理、农业技术、市场渠道等方面的优势。鼓励农垦企业在东道国投资建设农业基础设施和农业园区，鼓励粮食流通企业在东道国建设仓储物流设施，鼓励大型运输企业在东道国建设港口设施，共同打造从生产、收购、仓储、运输到贸易加工的全球农产品供应链。鼓励企业集群投资，引导龙头企业和产业基金组建合作开发联盟，以贸易合作区、农产品加工园区等为平台，以产业链为纽带，组织国内各类企业开展投资，带动上下游企业集聚发展。
三是完善支撑服务体系。在激励机制方面，应加快制定国际农业合作支持政策目录，对参与农业合作开发投资的企业优先给予财政和税收政策支持；在金融服务方面，应提升国内银行跨境农业金融服务的能力，鼓励支持其在重点投资地区进行业务布局，为涉农企业提供符合农业特点的金融服务；在服务支撑方面，应加强信息支持与服务，定期发布主要东道国的农业投资国别评估报告，为农业企业境外投资和运营提供指导，建立统一的境外投资农业企业数据库，并且积极搭建行业服务平台。
作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员
来源：《经济日报》2021年1月15日