作者：
刘武兵
作者单位：农业农村部农业贸易促进中心
文章刊发：刘武兵.欧盟共同农业政策2023—2027：改革与启示[J].世界农业，2022(9):5-16.
1 引言
欧盟是全球最重要的农产品生产地区之一，也是全球最大的农产品贸易地区，其农产品进口额和出口额均居全球第一位。欧盟共同农业政策（CAP）改革历来备受全球关注。从历史来看，CAP的历次改革都是为了顺应欧盟农业农村的发展，许多学者从不同角度研究改革措施和效果，希望从中吸取经验教训。跟踪研究CAP的改革，对中国农业政策的制定也有很好的借鉴意义。
CAP自1962年出台以来，经历了多次改革，促进了欧盟农业农村的发展。21世纪以来基本每7年改革一次，上一次是2013年，其实施期为2014—2020年。本应最晚于2020年出台的CAP2021—2027受到英国脱欧和新冠肺炎疫情等因素影响未能出台。为确保政策的延续性，欧盟被迫在2020年紧急出台了CAP 2021—2022年过渡方案。经过反复磋商，2021年6月25日各方终于对CAP 2023—2027（新CAP）的改革达成一致，同年12月2日，欧洲议会批准，新CAP将于2023年开始实施，开启了CAP的新篇章。
本次改革也引起了学者们的关注，但由于出台时间短，相关研究较少,主要从新CAP的改革特点、农业绿色发展、农业科技创新和政策简化四个方面进行了分析。在新CAP的特点方面，邓冠聪认为新CAP将更加公平、更加环保、更加灵活。在农业绿色发展发面，张鹏和梅杰根据欧洲议会、欧洲理事会和欧盟委员会2021年6月25日达成的新CAP临时协议，分析了新CAP绿色生态转型包含的措施；林荣清基于2018年的CAP2021—2027提案，分析了改革措施和潜在的影响，为中国面对环境与气候变迁农业政策的改革提供了参考借鉴；马红坤和毛世平根据2018年欧盟委员会向理事会提交的《关于未来食品和农业的立法建议》，分析了CAP2021—2027的绿色生态转型趋势；周伟等基于2018年的CAP2021—2027提案分析了CAP中的农业生态保护与补偿。在农业科技创新方面，赵黎认为2021年之后的CAP将特别关注科研、技术和数字化在加强农业竞争力和可持续发展能力中的作用，并构建了农业知识创新完整生态系统。在政策简化方面，张云华等认为2021之后的CAP政策将更加简化。
现有研究从不同角度探讨了2020年之后的CAP，为中国制定农业政策提供了参考借鉴。但这些研究也还有进一步探讨的空间，一方面，上述研究均是从某一角度对2020年之后的CAP进行研究，并未对本次改革进行系统全面的研究；另一方面，研究的基础多是基于2018年的提案，但最后形成的法律文本对提案进行了较大幅度的修改，即便有少量文献涉及新CAP临时协议，但也并不深入，因此现有研究在精准性和深入程度上还有提高的空间。
本文的主要贡献在于：一是根据新CAP的法律文本，对本次改革进行了全面、准确、系统地梳理，展现了新CAP的全貌，有助于直观了解新CAP两个支柱的措施；二是将本次改革的措施与2014—2020年的措施进行了对比，可以清晰地了解措施的演变；三是结合中国乡村振兴的实际，提出了意见建议。
2 总体改革状况
本次改革保留了CAP的两个支柱，即第一支柱的市场支持和直接支付，第二支柱的农村发展。但对市场支持、直接支付和农村发展均进行了不同程度的改革，更加强调支持小农和绿色发展，更加注重提升农业竞争力和因地制宜发展农村产业，以促进欧盟农业农村的可持续发展（图1）。
2.1 改革背景
本次改革受到英国脱欧和新冠肺炎疫情等外部影响，但主要还是欧盟农业发展面临新的挑战。一是需要增加农民收入。虽然欧盟通过CAP给予农民大量支持，但是欧盟农民平均收入只有其他行业收入的一半，2020年仅为其他行业收入的47%。这也使得农业难以留住青年人，55岁以上的农民占比接近六成，而40岁以下的农民只占一成。二是需要更好地满足食物需求。从量上看，欧盟人口和可支配收入变化推动食品需求和工业需求不断增长；从质上看，随着人们更加关注食品安全和健康，欧盟农业需要更好地响应社会对高质量、安全和营养食品的需求，这使得欧盟农业面临的压力增加。三是需要增强农村活力。欧盟农村地区人均GDP仅为欧盟人均GDP的2/3，农村贫困率始终维持在20%以上，农村地区经济增长缓慢，创造的就业下降，需要继续促进农村地区就业、增长和可持续发展等。四是需要有效应对气候变化。欧盟土壤中包含510亿吨二氧化碳当量，远超欧盟每年排放的温室气体数量。为帮助实现《欧洲绿色协议》和欧盟在《巴黎协定》中的承诺，欧盟农业需要通过减排和加强碳封存等措施减缓和适应气候变化，促进可持续发展。
2.2 改革目标
此前历次CAP改革均设置总目标，但很少设置具体目标。本次改革不仅设置了总目标，还根据欧盟对农业和农村地区经济、社会和环境的目标要求，将改革目标细分为10个具体目标。
2.2.1 总体目标
总体目标是维持欧盟内部农产品市场的有效运行，为欧盟农民提供公平的竞争环境，进一步促进农业、食物和农村地区的可持续发展，有助于实现经济、环境和社会领域的总体目标，落实2030年可持续发展议程，包括三个方面：一是培育一个智能、有竞争力、韧性强和多样化的农业部门，确保长期食物安全；二是支持和加强包括生物多样性在内的环境保护和气候行动，并促进实现欧盟的环境和气候目标，包括其在《巴黎协定》中的承诺；三是强化农村地区的经济社会发展。
2.2.2 具体目标
为了将总体目标落到实处，具体目标包括10个，分别是增加农民收入、增加农业竞争力、提升农业在价值链中的地位、有效应对气候变化、资源维护、保护生物多样性、维持农民代际更新、增强农村地区活力、保障食品安全和创新。
2.3 改革特点
总体来看，本次改革体现出对农民更加公平、农业发展更加绿色和政策更加灵活的特点。
（1）强化对农民的收入支持。一是新CAP要求必须是“活跃农民”才能获得欧盟补贴，并专门对“活跃农民”进行了界定。二是强化对中小家庭农场的收入支持，强制要求各成员国至少将本国直接支付总额的10%用于收入再分配，同时要求削减对大农场的补贴以及对大农场的补贴实行封顶。三是继续促进补贴均衡，要求欧盟范围内每公顷农地2022年获得的直接支付不低于200欧元，2027年不低于215欧元。四是强制要求各成员国至少将本国直接支付总额的3%用于支持青年农民，同时要求各国拿出鼓励女性进入农业的措施。
（2）更加注重绿色发展。一是具有更高的环保雄心。新CAP要求欧盟各成员国须确保其CAP战略计划在环境和气候方面具有更高的雄心水平，不能“开倒车”，要符合《欧洲绿色协议》的要求。二是更严的环保要求。要求所有CAP受益人都必须符合欧盟法定管理要求(SMRs)、良好农业和环境规范(GAECs)的要求，2025年开始评估CAP对气候变化的贡献。三是更多的环保资金。欧盟要求CAP预算的40%必须与气候相关，并大力支持在2027年前将10%的欧盟总预算用于实现生物多样性目标。
（3）政策更加灵活。一是政策制定更加灵活。与以前欧盟委员会制定政策框架，各国围绕框架进行细化的方式不同，新CAP改革采用了一种全新的方式，即欧盟提出新CAP需要实现的10个具体目标，各成员国围绕这些目标制定本国的战略计划，从而获得新CAP支持资金，这也是新CAP改革的一个主要特点。二是提升农民对市场反应的灵活性。新CAP将对生产者合作的支持扩展到所有行业，并且支持农民之间合作以及农民与食品供应链中的其他利益相关者合作以提升对市场信号的反应能力。三是提升了管理的灵活性。实施了更灵活的葡萄酒行业规则和地理标志认证规则。
2.4 预算调整
2.4.1 预算总额
根据欧盟财务预算，新CAP在5年间的总预算为2 701.2亿欧元，年均538亿欧元，比2014—2020年的年均下降45亿欧元。主要原因是英国脱欧，下降金额与英国2014—2020年年均获得的CAP支持大致相当。欧洲农业担保基金（EAGF）为新CAP第一支柱提供2 089亿欧元预算，年均418亿欧元。其中，直接支付1 940亿欧元，年均388亿欧元，低于2014—2020年的年均422亿欧元；市场支持149亿欧元，年均30亿欧元，高于2014—2020年的年均27亿欧元。欧洲农业农村发展基金（EAFRD）为第二支柱农村发展提供606亿欧元预算，年均121亿欧元，低于2014—2020年的年均137亿欧元。新CAP各年份的资金预算如图2所示。
2.4.2 资金转移
新CAP继续支持将资金在两个支柱间更加灵活地转移。各成员国可以将本国直接支付资金的25%转移到农村发展，也可以将农村发展资金的25%转移到直接支付，这一比例高于2014—2020年的15%。如果成员国农村发展资金中用于缓解气候变化、保护生物多样性、自然资源的可持续发展和有效管理等方面的支出增长15%，则可将本国直接支付资金的40%转移到农村发展；如果成员国对青年农民的支持增长2%，则可将本国直接支付资金向农村发展转移的比例提高到27%。由于保加利亚、爱沙尼亚、西班牙、拉脱维亚、立陶宛、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、芬兰和瑞典11个成员国每公顷农地获得的直接支付金额低于欧盟平均的90%，这些国家可将本国农村发展资金的30%转移到直接支付。
3 政策措施改革
无论是第一支柱下的市场支持和直接支付，还是第二支柱农村发展，都进行了部分调整。
3.1 市场支持改革
市场支持是为了使欧盟农业部门更好地适应市场变化。2023—2027年年均市场支持金额30亿欧元，比2014—2020年高出3亿欧元。本次改革保留了此前私人存储和紧急干预，修改主要是延长了公共干预时间，推出了多项产业支持新举措，下调了学校果蔬牛奶计划资金（表1）。
3.1.1 延长公共干预时间
公共干预是指农产品价格跌至不可持续的低水平时，由欧盟成员国政府或授权机构购买和储存，然后在市场价格恢复后出售或出口，对于保障欧盟农产品价格稳定至关重要，这类似中国的最低收购价政策。本次改革干预的产品范围和参考价格与此前相比均没有改变，但延长了干预时间（牛肉除外）。一是将普麦、黄油和脱脂奶粉的干预时间提前1个月。其中，普麦的干预时间从2014—2020年的每年11月1日到次年的5月31日修改为2023—2027年每年的10月1日到次年的5月31日；黄油和脱脂奶粉的干预时间从2014—2020年的每年3月1日到9月30日修改为2023—2027年每年的2月1日到9月30日。二是硬麦、大麦、玉米和大米的干预时间修改为全年。2014—2020年，硬麦、大麦和玉米的干预时间为每年的11月1日到次年的5月31日，大米为每年的4月1日到7月31日，本次全部修改为全年(表2)。
3.1.2 特定产业市场支持三项改革
欧盟对葡萄酒、果蔬、橄榄油、养蜂业和啤酒花5个产业进行市场支持。本次改革有三方面：
一是延长了葡萄种植授权计划期限。为增加葡萄酒产业收入，欧盟2015年废除了葡萄种植权制度，由葡萄种植授权计划（2016—2030年）取代。本次改革将授权计划延长至2045年年底，并增加了2028年和2040年两次中期评估。2023—2027年每年对葡萄酒行业的支持为7.7亿欧元，占市场支持资金的比例略超1/4。本次延长授权期限是为了进一步巩固欧盟葡萄酒产业在全球的领先地位。2020年欧盟占全球葡萄种植面积的45%、葡萄酒产量的64%和消费量的48%。葡萄酒也是欧盟出口额最大的农产品，2020年占比7.6%。
二是将对生产者组织（PO）的支持扩展到除葡萄酒和养蜂业以外的所有农业产业。为促进更高水平的农业可持续发展，本次改革进一步强化支持农民之间合作以及农民与食品供应链中的其他利益相关者合作，将对PO的支持从以前的葡萄酒产业和养蜂业扩展到所有农业产业。在欧盟重点支持的果蔬产业中，支持PO实施相关项目（通常为3～7年）并提供资助。欧盟的支持资金不超过PO项目资金的50%，特殊情况下可增长至60%。欧盟对每个PO、PO联盟、跨国PO或跨国PO联盟的支持金额分别不超过其销售产品金额的4.1%、4.5%和5%。在橄榄油产业中，欧盟对每个PO（或PO联盟）的支持金额与该PO（或PO联盟）销售额的比，在2023年和2024年不超过30%，2025年和2026年不超过15%，自2027年起不超10%。
三是把当前仅限于火腿和奶酪产业的受保护的原产地标识（PDO）和受保护的地理标志（PGI）扩展到所有农业产业。同时，对PDO和PGI的保护扩展到对农产品成分名称的使用上，通过网上公示进行保护。在葡萄酒产业中，一方面，授权农民可以使用葡萄和葡萄属的杂交品种生产受PDO和PGI保护的葡萄酒，酿酒葡萄品种的选用更为灵活；另一方面，对脱醇葡萄酒实行授权销售，对部分脱醇的葡萄酒产品进行PDO和PGI授权。
此外，延续了此前的一些产业支持措施。果蔬产业主要是预防产品退市等市场危机；橄榄油产业继续支持意大利、希腊和法国，三国2023—2027年每年获得的预算支持分别为3 459万欧元、1 066.6万欧元和55.4万欧元；啤酒花产业继续支持德国，每年预算为218.8万欧元，用于支持德国啤酒花生产者或PO的啤酒花种植项目，但对每个项目的支持金额不能超过该项目成本的一半；养蜂业继续支持各成员国制定养蜂计划，2023—2027年欧盟每年对养蜂业的支持预算为6 000万欧元。
3.1.3 下调学校果蔬牛奶计划资金
因为英国脱欧，本次改革下调了预算，2023—2027年每学年总预算为22 080万欧元，其中果蔬预算上限为13 061万欧元，牛奶预算上限为9 020万欧元。但保留了以前的规则，即成员国每学年可以将不超过果蔬预算20%的资金转移到牛奶预算，也可以将不超过牛奶预算20%的资金转移到果蔬预算。
3.1.4 保留了私人存储和紧急干预
一是完全保留了此前的私人存储，即在市场价格较低时，鼓励私营部门存储，暂时减少供过于求的压力。支持私人存储的农产品包括白糖、橄榄油、牛肉、黄油奶酪、脱脂奶粉、猪肉、羊肉和亚麻纤维8个大类。二是保留了紧急干预。延续了此前每年4.5亿欧元的紧急储备金计划，以应对市场紧急情况。
3.2 直接支付改革
直接支付约为欧盟农场收入的1/4。根据欧盟统计局最新数据，2019年获得直接支付的农场约606万个，约占欧盟农场数量的六成。直接支付通常依据农场面积进行发放，但不同农场、不同成员国或不同地区的支付水平存在很大差异。根据最新数据，2020年拉脱维亚每公顷农地平均获得的支持为166欧元，而马耳他则高达911欧元。因此，本次改革欧盟希望缩小差异，要求2027年各成员国每公顷农地获得的脱钩直接支付不低于215欧元。
3.2.1 新增了“活跃农民”的定义
为了确保更加公平地对待农民，除了要求农民继续满足交叉遵守的要求外，新CAP新增了“活跃农民”的定义，要求必须是“活跃农民”才能获得欧盟补贴。欧盟对其进行了界定，主要有四方面：一是要基于客观的、非歧视性的标准判定其是否满足最低程度的农业活动，如农场劳动力投入状况、农场是否登记注册、农场收入与其他经济活动的收入比较等；二是列出了农业活动负面清单，从事负面清单上的活动的农民将无法获得欧盟补贴；三是允许多业农民（同时也从事其他专业活动的农民）和兼职农民获得支持；四是各成员国可以把获得直接支付超过5 000欧元的农民视为“活跃农民”。
3.2.2 支付措施的改革
区别于CAP2013改革的强制支付和自愿支付，新CAP将直接支付调整为脱钩支付和挂钩支付（表3）。总的来看，新CAP更支持脱钩支付，要求脱钩支付超过本国直接支付的85%。脱钩支付是指支付金额依据农地面积计算，而无论农民在农地上是否种植以及种植何种作物，这主要是为了避免欧盟在20世纪70年代末和20世纪80年代面临的“食物山”以及符合WTO的支持要求。
3.2.2.1 脱钩支付的调整
本次改革后，脱钩支付包括基础收入支付、生态计划支付、青年农民支付和再分配支付4类，分别对应CAP2013改革强制支付中的新基础支付、绿色支付、青年农民支付和再分配支付，但具体要求有所调整。
一是基础收入支付的调整。基础收入支付也叫可持续性的基础收入支付，即符合条件的每公顷农地每年获得的脱钩支付，其实质与CAP2013改革的新基础支付相同，但本次有两方面调整：一方面，总资金减少。本次改革后，各成员国用于基础收入支付的资金不到本国直接支付资金的一半，远低于CAP2013改革新基础支付接近70%的比例。另一方面，对大农场的支付削减更多。为了支持中小农场发展，欧盟鼓励各国削减对大农场的基础收入支付。本次改革要求成员国对单个农场的基础收入支付封顶在10万欧元，将超过10万欧元的金额全部削减；也可对单个农场获得基础收入支付超过6万欧元的部分削减85%，可分批削减，但要确保削减量逐次递增。而CAP2013改革的削减要求是对获得基础支付超过15万欧元的大农场，超过部分将至少削减5%；成员国也可选择将单个农场获得的基础支付封顶在30万欧元；若成员国采用了自愿支付的重新分配支付，则可以不削减。
二是生态计划支付的调整。生态计划支付也称为气候、环境和动物福利计划支付，与CAP2013改革的绿色支付类似。本次改革要求各成员国用于生态计划的预算不得低于本国直接支付预算的25%；成员国应自愿建立并提供有利于生态计划以及对抗耐药性的农业实践清单，对遵守这些清单的“活跃农民”给予支持。而CAP2013改革要求成员国必须把本国直接支付资金的30%用于绿色支付，农场主也必须遵守绿色支付的要求，否则2017年的绿色支付将被削减20%，2018—2020年每年削减25%。
三是青年农民支付的调整。青年农民是指年龄在40岁以下的农业生产者。为履行吸引青年农民义务，本次改革要求成员国对于法人或法人团体，例如农民团体、PO或合作社，只要符合青年农民的定义，也可获得支付，各成员国用于青年农民支付的资金不得低于本国直接支付资金的3%，高于CAP2013改革的最高不超过2%。
四是再分配支付的调整。为确保将直接支付从大农场再分配给中小农场，本次改革要求成员国用于再分配支付的金额不得低于本国直接支付预算的10%，这是强制性要求。而CAP2013改革要求成员国最高可将本国直接支付的30%用于再分配支付，属于自愿选择，不具有强制性。
3.2.2.2 挂钩支付的调整
挂钩支付是为了提高特定产业的竞争力、可持续性或产品质量，通常根据农地面积或动物数量给予支持。本次改革一是继续同意希腊、西班牙、保加利亚和葡萄牙四国可向棉农发放棉花支付（表4），要求种植的棉花品种必须获得成员国授权，每年四国棉农可获得2.46亿欧元的支持；二是要求各成员国其他非特定产品挂钩支付总额不超过本国直接支付资金的13%，特殊情况下可增长到15%，也可以选择将每年的脱钩支付总额封顶在300万欧元。而CAP2013改革的挂钩支付并未区分棉花和其他产品的支持金额，只要求各成员国挂钩支付的金额不能超过本国直接支付的15%。两次改革支持的产品相同，包括棉花、谷物、油籽、蛋白作物、亚麻、麻、大米、坚果、淀粉土豆、牛奶和乳品、种子、羊肉、牛肉、橄榄油和食用橄榄、蚕、干饲料、啤酒花、甜菜甘蔗和菊苣根、果蔬和短期轮作的灌木作物等。
本次改革明确了各成员国2023—2027年各年的直接支付资金预算（表5）。本次直接支付改革还有两点值得注意：一是小农场主支付。本次改革中并未将其单列为一个政策措施，但是同意成员国对小农场主的支付可以替代基础收入支付、再分配支付和青年农民支付；CAP2013改革中小农场主支付属于自愿支付，但各成员国可自愿选择是否使用，若使用，其资金总额不得超过本国直接支付资金总额的10%。两次改革每年每个小农场主获得支付的金额要求都一样，不能超过1 250欧元。二是自然条件恶劣地区支付。CAP2013改革中它属于自愿支付，不能超过本国直接支付的5%，本次改革未再保留。
3.3 农村发展政策改革
早在1972年欧盟就实行了农业结构改革，这是农村发展政策的雏形。2000年议程中，欧盟认为以市场和价格支持的第一支柱已经不足以实现CAP的目标，确定了把农村发展政策作为CAP的第二支柱，试图把分散的政策整合成一个统一的政策框架，强调在资金分配方面优先重视农村发展。目前，农村发展政策在实现CAP的环境目标和应对气候目标中具有关键作用。本次改革保留了LEADER（农村地区发展行动联合项目）和技术援助，且支持的资金预算比例也保持不变，分别为不低于各成员国农村发展预算的5%和等于0.25%，但在其他方面发生了较大改变(表6)。
本次改革也明确了各成员国2023—2027年各年农村发展资金预算（表7），与CAP2013改革相比，主要变化有：一是资金预算下降。2023—2027年，欧盟对农村发展的总预算为605.5亿欧元，年均121.1亿欧元，低于2014—2020年的年均136.5亿欧元，主要原因是英国脱欧。二是运作方式改变。在新CAP下，农村发展行动从2023年起纳入各成员国CAP战略计划，由各成员国自主设定项目和政策措施，这意味成员国在促进乡村发展方面实现了从完成欧盟“规定动作”到“自选动作”的转变。而在2014—2020年，欧盟提供农村发展政策措施列表，各成员国或地区根据本地发展需要设计自己的农村发展项目，自主决定采用哪些措施以及如何利用这些措施。三是主要支持的领域有所变化。新CAP支持环境和气候目标、投资和青年农民等8个方面，而CAP2013年改革明确了优先支持保护生态环境、提高农林业竞争力和促进社会包容等6个方面及每个方面的“焦点领域”。四是提高了支持可持续发展的资金比例。本次改革要求将至少35%的农村发展资金用于农业环境管理承诺、Natura2000计划支付和水资源框架指令支付、环境和气候投资以及动物福利，这一比例高于2014—2020年的30%。
此外，本次改革要求各成员国在战略计划中应在国家或地区层面设定对农村发展项目统一的支持比例（CAP2013改革无此内容），该比例最低不低于20%，对不发达地区、受自然条件和其他地域特定限制地区的支持比例可以更高。
4 启示与建议
欧盟15亿亩耕地养活4.5亿人，农产品过剩是主要问题，因此CAP的核心不是“保供”而是“增收”。中国不到20亿亩耕地养活超过14亿人，有2亿多农户，农业面临“保供”和“增收”的双重压力，农业政策目标比欧盟更加多元，人多地少水缺的现实决定了只能抓主抓重。虽然中欧农业存在较大差异，但在保障重要农产品供给、保障农民收入、根据WTO规则更好地设计农业支持政策和促进乡村振兴方面，仍然可以吸收借鉴CAP经验。
4.1 重要农产品保供依赖市场支持
自1962年CAP出台以来，市场支持政策就始终是其核心政策之一，虽历经多次改革，市场支持始终是保障重要农产品供给的托底政策。本次改革在CAP总资金年均缩减7.7%的情况下，市场支持资金反而增长超过10%，也是唯一增长的类别，反映了在国际农产品市场波动加剧的情况下欧盟更加重视市场支持。市场支持包括对谷物和牛肉等7类产品的公共干预、对白糖等8类产品的私人存储、对葡萄酒和果蔬等5类产品的特定支持、果蔬的消费促进以及紧急市场干预，表明了欧盟对市场支持的高度重视。中国目前的市场干预措施主要是稻谷和小麦的最低收购价政策（类似CAP的公共干预），为确保口粮绝对安全发挥了至关重要的作用。但总体看干预的重点在粮食产业，对果蔬等其他产业的市场支持很少甚至没有支持，导致近年来果蔬产业丰产后的“卖难”和短缺后的炒作价格畸高并存，猪肉产业的周期性波动始终存在，市场失灵未能得到有效解决。因此可借鉴欧盟私人存储、实行消费促进和紧急干预等措施，在产量过剩时有效平抑市场波动。在国际农产品市场波动性和不确定性加剧的情况下，中国重要农产品保供面临较大压力，因此需要更好地设计市场支持措施，以国内保供的稳定性应对国际市场的不确定性。
4.2 更加精准地提升种粮农民收入
欧盟农场收入的四成来自CAP，即便如此欧盟农民收入也只有欧盟平均收入的一半。最新可得数据显示，2019年获得CAP收入支付的农场平均实际获得的支付为6 610欧元（按2019汇率中间价计算，约为人民币5.1万元），远超2021年中国农村居民人均可支配收入的1.9万元。本次改革政策设计非常明确，一是只补“活跃农民”，二是用更多资金（每年约12亿欧元）支持青年农民，三是向增加中小农场收入倾斜。中国农村居民人均可支配收入也仅约为全国平均的一半，农村青壮年劳动力大量流失，农业补贴政策效果减弱，为确保粮食安全，可以参照欧盟经验进行更加有效的补贴政策设计。在存量补贴的基础上，增量补贴要更加精准地支持三个方面：一是增量补贴倾向种粮农民，这就需要根据粮食安全战略对种粮农民进行明确界定；二是增量补贴中拿出专门资金补贴种粮青年农民；三是要适当增加小农收入。
4.3 在WTO规则下更好地设计农业支持政策
本次改革，一方面，欧盟将直接支付的分类从以前的强制支付和自愿支付改为脱钩支付和挂钩支付，从分类上就明确对应WTO的“箱体”；另一方面，要求成员国在制定战略计划的法律文件中，其CAP支持措施尽量符合WTO“绿箱”要求，并列出各种支持措施对应WTO农业协定中的“箱体”，要求成员国遵照执行。中国农业基础竞争力不足，更加需要加大支持，但支持强度受WTO农业规则的约束，美国在WTO起诉中国三大主粮补贴违规，一些成员质疑中国棉花目标价格政策是否属于“蓝箱”等。作为WTO的坚定支持者、维护者和贡献者，中国既要支持WTO改革，在谈判中争取有利于中国农业发展的外部政策空间，又要在制定支持措施时考虑WTO农业规则对中国的约束。一是更好地“黄转绿”，在中央层面将大豆和玉米生产者补贴政策进行更好地设计和表述，使其更加符合“绿箱”的要求；二是更好地“黄转蓝”，可根据WTO“蓝箱”支持的“按固定面积和产量提供补贴”要求，固定新疆享受目标价格政策的棉花面积和产量；三是用好非特定产品“黄箱”支持，目前仍有较大空间。
4.4 乡村振兴要更好发挥地方政府的作用
从西欧到东欧、从北欧到南欧，无论是经济发展水平还是气候地理环境，各国差异很大，统一的农村发展政策很难具有普适性，为了更好地促进乡村振兴，欧盟农村发展政策不断调整，总体看就是一个不断赋予成员国更大灵活性、更好地发挥成员国因地制宜促进乡村发展的过程。2007—2013年，欧盟农村发展政策分为4个轴，并要求了成员国对每个轴的最低支出比例；2014—2020年灵活性进一步增强，改为支持优先发展6个方面及这些方面中的焦点领域，各成员国根据欧盟提供的政策措施列表，在它们的农村发展项目中选择与实现发展目标最好的措施组合，以处理它们的特殊情况和挑战；本次改革则改为由各成员国自主设定项目和政策措施，实现了从欧盟的“规定动作”到成员国“自选动作”的转变，但这些政策必须得到欧盟批准，确保政策不走样。在中国当前推进乡村振兴的进程中，面临着和欧盟类似情况。中国从南到北、从东到西经济发展水平、地理和气候环境差异也极大，中国也先后出台了《乡村振兴战略规划》和《乡村振兴促进法》等，从国家层面给出了目标导向，下一步更多地则要依赖地方政府科学把握乡村的差异性和发展走势分化特征，渐进发展，不能超越乡村发展阶段，因地制宜地设计农村发展项目和培育适合当地发展的乡村产业。各级乡村振兴主管部门则要对当地的乡村振兴项目和措施进行审核，确保符合乡村振兴的总目标。
来源：世界农业
