全面推进乡村振兴最缺的要素是什么？面对这样的问题，估计很多人都会说缺资本，当然也缺人才、缺技术，但很少有人会说缺土地。在经典的经济学教科书里，土地、资本、劳动力被看作是最基本的生产要素，后来的内生增长理论才把技术、知识、制度等新要素纳入进来。如果从土地、资本、劳动力三要素来说，显然农村地区经济发展最为缺乏的要素是资本，最充足的则是土地和劳动力，这被人们认为是常识。正是在这样的常识支配下，才有关于“农村剩余劳动力转移”、“城乡建设用地增减挂钩”、“耕地占补平衡”、“工商资本下乡”、“衔接资金支持”等等的政策设计，以鼓励农村“人走出乡村”、“地与城市同价”、“钱引入农村”，解决乡村振兴的“人”、“地”、“钱”难题。然而，乡村振兴的困难真是在于乡村“人太多”、“地不值钱”和“资金不足”吗？
毛泽东主席说，“没有调查就没有发言权”，所以，要了解真实的乡村发展困难，捷径就是走入乡村。秉持着这样的理念，我借着今年受组织委派来海口乡村振兴局挂职的机会，报到上班之后就十分急切想找机会去农村看看。在这一个多月的时间里，我走了海口市4个区的大概10个乡镇，跟农民、乡镇干部、乡村创业者、下乡的工商资本企业家以及县区干部交流，得到一些跟教科书不一样的认识，如今乡村振兴的困难，不是大家常说的“人往哪里去”和“钱从哪里来”的问题，而是“哪里的土地可以用”的难题！
我们知道，乡村发展的首要任务是产业振兴，这已经成为人们的共识。形成这样的共识并不容易，因为长期生活在城乡二元结构中的人们，根深蒂固地认为乡村产业就是农业，甚至只能发展种植业，通俗一点说就是种田。中国人多地少，所以才有“农村人口往哪里去”这样的疑问。可是现在你到农村去看看，会发现两个变化：一是农村人口很稀缺，出现“村庄空心化”。现在农村请人干活，60多岁的老人一天工资都要120~150元，换算一下，就是大约3600~4500元的月工资。大家想想看，农民工在城市打工，平均工资是多少？最新公布的数据是，全国农民工人均月收入4432元，那是青壮年劳动力的工资水平，也就跟农村老年劳动力工资水平相当。这说明农村现在不是劳动力过剩，而是劳动力不足。二是农村产业多元化，出现“三产融合新业态”。现在论及农村的产业，很少有人认为农村只能种田。新发展格局的提出，赋予了乡村产业更丰富的发展内涵，比如休闲农业、康养产业、都市农业、农产品初加工、深加工和精加工，农业观光旅游等等，都是乡村产业的重要组成部分。
正是由于上述两个变化，改变了农村产业的要素需求，一方面，农村不再是简单的劳动力要素供给方，由于乡村多元产业的发展，对劳动力需求越来越旺盛，才会有如今农村劳动力的高价格；另一方面，农村的土地不再只能作为换取财产性收入的要素，随着乡村产业的发展，土地越来越成为不可或缺的稀缺性要素，所以农民的观念才会发生从“逃离土地”到“守护土地”的转变。由此来看，简单地将乡村振兴的困难，归结为如何实现“人出去，钱进来，土地变财产”，是严重偏离乡村现实的一种判断。
乡村振兴推进过程中的困难，缺地胜过缺钱，是很多地方基层干部的真实感受。我们知道，2020年脱贫攻坚任务完成之后，中央为了巩固脱贫攻坚成果，设定了5年过渡期，并出台政策要求在过渡期实施“四摘四不摘”政策，即摘帽不摘责任、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘监管。为了落实“四不摘政策”，中央不断加大对乡村建设的资金投入力度，仅仅资金来源就有很多渠道，比如：（1）衔接资金。即中央财政安排的“衔接推进乡村振兴补助资金”，并且地方政府也有相应的配套专项资金，用于“推动脱贫地区更多依靠发展来巩固拓展脱贫攻坚成果”，这些资金“优先支持联农带农富农产业发展”；（2）企业专项债券。2015年国务院出台了《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》后，2017年国家发改委颁布《农村产业融合发展专项债券发行指引》，允许农业产业化龙头企业等发行用于农村产业融合发展项目的企业债券，支持产业融合型、农业内部融合型、产业链延伸型、农业多功能拓展型、新技术渗透型、多业态复合型等六大类农村产业融合发展项目；（3）地方政府专项债券。财政部办公厅、国家发改委办公厅在《关于申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知》中，强调专项债券重点用于农林水利、生态环保、城乡冷链物流基础设施等涉农项目；（4）土地出让收入和收益。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于调整完善土地出让收入使用范围 优先支持乡村振兴的意见》，农业农村部出台了《关于提高土地出让收入用于农业农村比例的考核办法》，其中明确规定“要确保各地土地出让收入用于农业农村比例分年度稳步提高”，到“十四五”期末，“用于农业农村比例应达到土地出让收益50%以上的同时，不低于土地出让收入的8%，或者达到土地出让收入的10%以上”；（5）社会资本。农业农村部和国家乡村振兴局联合农业发展银行、农业银行等多家单位，发布了《社会资本投资农业农村指引（2021）》，强调坚持尊重农民主体地位，保护农民利益的前提下，鼓励社会资本投资现代种养业、现代种业、乡村富民产业、农产品加工流通业、乡村新型服务业、生态循环农业、农业科技创新、农业农村人才培养、农业农村基础设施建设、智慧农业建设、农村创业创新、农村人居环境整治、农业对外合作等13个重点领域。
由此可见，尽管资金对于刚刚脱贫的农村地区来说是稀缺的，但毕竟资金的来源渠道很多，融资的方式也很多，只要地方政府和乡村基层想办法，筹集资金总是有路可走的。但是我们在调研中发现，基层干部面对众多资金的到来，表现出来的不是喜悦，更多的是苦恼。我最近在海口市调研几个县市区今年的衔接资金运用进度过程中发现，目前能够按照上级要求进度完成任务的几乎为零，大多数地方产业项目资金的使用进度十分缓慢，甚至根本没有使用，从而出现一边是资金闲置，一边是产业凋零的状况。其实，衔接资金的量并不大，整个海口市也不过在1.5亿左右，分到每个区，最多的不到5000万，最少的3000万多一点。这些刚刚脱贫的农村地区，为什么会出现花这么一点资金都很困难的境况呢？
乡村振兴的关键在于产业振兴，因此中央要求各类资金投入农村地区，应主要用于产业发展和基础设施建设。比如，中央衔接资金用于产业的比例要求不低于55%，而且不低于上一年的水平，地方衔接资金用于产业的比例也要不低于50%。使用这些资金的通常做法是，各乡镇基层单位通过建立项目库的形式，先将征得的预发展项目经过初步审核后纳入到项目库当中，资金到位后根据资金量的分配再与项目库的项目进行匹配，决定资金使用流向。资金使用缓慢的原因，从表面看是由于资金下拨时间较短，项目审批时间较长所致，但是，如果问及为什么不能提前将项目审批程序走完再入库，资金到位就可以立即实施？答案就集中在土地指标获取的困难上。既然是产业项目的资金，自然要落在产业项目上，而产业项目要落地，就得要有可以利用的土地才行。但如今，乡村产业发展用地面临重重约束：
一是耕地红线约束。农村看似到处都是土地，不像城市到处都是楼房，但在今天，城市楼房的蔓延，正是农村产业用地困境的重要根源。国家划定18亿亩耕地红线，是为了确保粮食安全。但是，耕地不能减少，城市要扩张，二者的矛盾如何解决？于是在制度设计上，使用了“耕地占补平衡”的政策。所谓“占补平衡”，就是城市建设使用的耕地，要按照“占多少，垦多少”的原则，由建设单位补充相应的耕地，以保证耕地不减少。于是在现实中，为了城市的扩张，就只能用农村的土地来补齐，城市扩张越快，农村的土地被划入“耕地保护红线”的速度就越快。海南省是个岛，腹地比较小，还有火山岩石等地貌，耕地本身比较稀缺。在这样的条件下，城市扩张过程中占用的耕地，要在农村地区找到相应的耕地来补充，的确是一件比较困难的事情。所以，只要城市稍有扩张的冲动，就会有周边农村地区的土地被划入基本农田红线保护范围。从乡村基层干部了解到，不少乡村地区除了已有的建筑，已经基本被划入到红线保护范围之内了，很难找到一块不是耕地或者林地的空地，甚至在少数地方，一些石山地、岗坡地都在红线范围之内，从全国来看，“赶耕地上山”的现象也不是个案。在这样的情况下，即便有资本进入乡村，苦于找不到一块可以使用的土地，没有办法盖起厂房，也只能作罢。有一个村干部说，他想利用本地的特色资源，在村里办一个特色茶叶加工厂，就因为找不到地方而使项目搁置。现在乡村土地的性质，不是基本农田就是林地，已经很少所谓“荒山、荒丘、荒沟、荒滩”的四荒地。但“四荒地”毕竟还是“四荒地”，是种不了庄稼的，这就导致农村一方面大量“四荒地”处于闲置状态，另一方面这些“四荒地”因具有基本农田的性质而无法用于乡村产业发展。
二是土地产权约束。我国农村土地从产权归属角度上说，属于村集体所有，只是将经营权承包给农户，实现两权分离。这项制度设计的初衷，是为了解决土地经营过程中的激励难题，调动农民的生产积极性。《农村土地承包法》规定，符合资格条件的农户，可以承包农村集体所有，或者国家所有由集体使用的用于农业生产的土地，主要包括耕地、林地、草地，“四荒地”如果用于农业生产，也可以承包。在法律的角度上，村集体经济组织是发包方，具有村集体经济组织成员资格的农民是承包方，双方遵循身份性、无偿性、平等性原则，以“按户承包、按人分地”的方式，实行农村土地的承包经营，并规定在承包期内，发包方不得收回承包地。但按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定，如果出现弃耕抛荒，或者由于公益事业需要，集体经济组织可以收回土地，而且不支持弃耕抛荒的村民主张补偿。随着经济社会的发展，现在依靠承包地获取经营性收入的农村居民越来越少，大多数的农村居民要么外出务工，要么本地就业创业形成收入的主要来源。在这样的情况下，村集体经济组织职能比较完善的地区，农村土地大多数已经通过流转方式回到村集体经济组织手中，并由农民专业合作社、家庭农场、种田大户等新型经营主体经营这些土地，形成规模经营的聚合效应，推动乡村产业的形成与发展。但在欠发达地区，由于村集体经济组织的功能弱化，没有相应的组织土地流转和推动土地规模化经营的能力，土地仍然散落在农户家庭当中。土地的碎片化进一步导致乡村产业发展的用地困难，而农户家庭又不可能仅仅依赖这些零星的土地收益为生，从而出现严重的抛荒现象。
三是政策导向约束。农村地区除了基本农田，还有一块重要的土地资源，那就是集体建设用地。农业农村部曾经会同自然资源部，明确对利用存量建设用地发展休闲农业、乡村旅游等农村二三产业的市、县，可以给予新增建设用地计划指标奖励，对使用荒山、荒坡、荒滩及石漠化、边远海岛土地建设的旅游项目，优先安排新增建设用地计划指标。自然资源部同意农业农村部可用10%的建设用地发展乡村振兴产业计划指标。同时要求，在乡村国土空间规划和村庄规划中，预留不超过5%的建设用地机动指标，支持零星分散的乡村文旅设施及农村新产业用地。2020年的中央一号文件也要求，省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5%新增建设用地指标保障重点乡村重点产业和项目用地。然而，在实际操作过程中，建设用地仍然存在比较严重的城市偏向，一些乡镇真正能够得到的建设用地指标不过3、5亩，一个县市区不过三、五十亩，对于乡村产业发展就是杯水车薪，就发展产业而言，如此零碎的3、5亩地根本派不上用场。尽管说国家支持“通过村庄整治、土地整理等方式结余的农村集体建设用地，优先发展乡村产业项目”，也鼓励“农村宅基地改革试点，探索农村集体经济组织以出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和农房”，但在现实中，只要能够获得建设用地指标，大多情况下都会集中用于城市建设，很少用于乡村产业发展。宅基地改革中，将农村宅基地复垦得到的土地指标，卖给城市作为建设用地，是很多地方政府积极推崇的做法。
所以，与资金相比，乡村振兴遇到的土地难题要大得多，也具体得多。土地不像资金，可以通过不同渠道获得开源，土地指标是这里用得多，就必须其它的地方用得少。在多主体的博弈中，出于资源使用效率和经济总量需求的考虑，乡村土地资源向城市流动的趋势几乎是无法改变的。因此，解决乡村产业振兴的土地困境难题，还得从盘活土地存量和改变要素组合方式入手：
一是盘点土地资源，做到账实相符，还土地以真实面目。也就是说，不要被人为的耕地红线框死了土地，应该认真实施土地盘点，真正属于耕地的土地，就要按照国家规定严格用于食物生产，尤其是用于粮食生产，这是确保粮食安全的需要。但对于因“占补平衡”被人为划入耕地红线的“非耕地”，应该还其真实本原，让这些土地从“耕地红线”的闲置中摆脱出来，按照中央的要求，发挥“四荒地”在乡村旅游、休闲农业甚至是农产品加工业等乡村产业发展中的作用。
二是完善体制机制，强化村集体组织功能，实现土地集约化经营。土地碎片化导致的抛荒现象，造成土地的极大浪费。因此，要通过体制机制创新，赋权村集体经济组织整合村庄土地资源。这需要消除不同法律法规关于土地承包权责与收回承包土地权限之间的冲突，做到整合村庄土地资源有法可依。即便是在海南“羊山地区”所存在的“土地回老家”的特殊情况，也要通过鼓励、激励等手段，增强农户实现土地入股、土地经营权流转、土地出租的意愿，促成土地的规模化集约化使用，使有限的土地资源得到合理的配置，以推动乡村产业发展。
三是灵活运用政策，打破行政区划限制，建立乡镇共享园区。一方面，对于乡村产业发展所需的可共享的支撑平台，应该纳入城市建设的范围来解决土地使用难题。比如，农产品加工产业园、农产品冷链物流园、大型田园综合体、大型农旅休闲观光项目等，在海南省自贸港建设过程中，都是具有高度的城乡融合性质的载体，应该纳入自贸港建设和城市发展的用地范围，来解决土地使用指标难题。另一方面，对于一些需要建设在农村地区的农产品集散地建设、物流节点建设，农产品初加工基地建设等，可以将预留用于支持乡村产业发展的建设用地集中使用，打破行政区划制约，建设乡镇共享园区。当然，随着经济社会的发展，需要逐步改善土地使用的城市偏向政策，推进城乡融合发展，这不仅是乡村振兴的要求，也是新发展格局的要求。
