无论是分析耕地问题的具体表现还是深层成因，一个绕不开的话题就是“耕地红线”。18亿亩耕地红线是怎么来的呢？
全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文说，18亿亩是综合经济发展、人口状况、粮食单产等因素测算划定的。考虑到复种指数，18亿亩耕地对应每年的农作物播种面积为24亿亩。其中，粮食播种面积约17亿亩，其余用于棉、油、糖、菜等种植。
从另一个角度看，我国粮食亩均单产不到800斤，以17亿亩的播种面积计算，对应的产量是1.3万亿斤以上，这正是目前粮食产量所站稳的台阶。近年来，我国进口大量农产品，等于变相利用国外耕地。以进口量最大的大豆为例，2021年进口9652万吨，如国内生产，以亩产130公斤计算，需要7亿多亩播种面积。考虑到粮食需求还在增长，红线已退无可退。
18亿亩只是个概数，其实际指向也是与时俱进。国家“十一五”规划期间提出耕地红线保持18亿亩，“十二五”规划上升为18.18亿亩，“十三五”规划明确保持在18.65亿亩。耕地红线数据的变化，反映出国家对耕地保护的目标在持续加压。
新中国成立后，耕地保护几经波折，在不同时期应对不同矛盾，为实施耕地保护作出大量努力。
当年在“以粮为纲”的大背景下，耕地保护受到重视。朱道林回忆，上世纪50年代至70年代，农垦制度得到充分发展，各地还大规模开垦了陡坡地做梯田，耕地规模有所发展。
1978年，安徽凤阳县小岗村探索“包产到户”，农村改革拉开大幕。1979年小岗生产队粮食产量相当于1955年到1970年产量总和。这个时期，农民对耕地有了新的保护意识——保耕地就是保饭碗、保收入。然而，也是从此开始，农村经济飞速发展，农民的住宅需求日益旺盛，乡镇企业在农村纷纷开办，乱占耕地问题开始出现。1981年，国务院下发《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》对此作出规范。
1985年财税体制改革，地方财政大包干大大激发了地方发展经济积极性，由此也带来大量的土地占用，耕地严重流失。1986年，我国颁布土地管理法，以法律形式对耕地使用进行规范。就在这一年，诞生了专门管理国家土地资源的机构——国家土地管理局，一改城市土地和农村土地分而治之的局面。
上世纪90年代开始，各地“开发区热”造成了大量的耕地占用，由此也导致工业用地价格扭曲，企业因土地成本低，占地过多，而且出现了园区土地投机等弊端，这在中西部地区尤其普遍。有鉴于此，1992年，中共中央出台了《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》，严格查处愈演愈烈的乱占耕地行为。
1997年，《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》发布，提出实施基本农田保护和耕地总量动态平衡制度。1998年，土地管理法修订。2006年，“十一五”规划首次提出18亿亩耕地红线的约束性指标。这一时期，我国还实行了省级政府耕地保护责任目标考核制度，并建立了国家土地督察制度。
党的十八大以来，中央对耕地保护空前重视，农村土地制度改革、国家粮食安全战略加快协同。2013年的中央农村工作会议提出，坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。同时，提出不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，创新回答了“谁来种地，如何种地”的问题。2017年，党的十九大明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年。
耕地保护政策的四梁八柱开始构建。2017年，中共中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，规范省域内补充耕地指标调剂管理，并探索补充耕地国家统筹。2019年，我国再次修订土地管理法。2020年，中央提出粮食安全党政同责。2021年，修订土地管理法实施条例。
管控型政策工具不断完善。2020年，国务院办公厅先后下发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，严禁违规占用耕地从事非农建设，严禁违法违规批地用地，明确了耕地利用优先序，推出了防止“非粮化”的系列举措。2021年，自然资源部等三部门发布《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，要求永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。同时，对耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。
近年来，国家大力推进高标准农田建设，目前已累计建成9亿亩。多部门实施国家黑土地保护工程，推动酸化和盐碱化耕地治理。郭永田告诉记者，通过田块整治、土壤改良、完善灌排等措施，高标准农田抗灾减灾能力明显提升。2021年，甘肃670万亩农田持续遭受大旱，高标准农田的成灾率比一般农田低20个百分点；台风“烟花”过境浙江余姚，当地高标准农田仅用两天就排出最大深度60厘米的积水。
记者梳理发现，围绕耕地保护，我国已形成管控型、激励型及建设型三类政策工具箱。管控型政策是通过规划管控、用途管制、利用计划、占补平衡等手段严格约束占用耕地的行为。建设型政策是通过加大投入提高地力，包括高标准农田建设、耕地质量提升。激励型政策是通过经济手段对种粮农民给予补贴，对保护耕地的地方给予奖励，包括耕地地力补贴、耕地保护补偿机制等。
趋于完善的政策措施表明，守住18亿亩耕地红线，是我们坚定的决心，没有一点点讨价还价的余地！
摘自经济日报文章（调研组成员/徐涵 乔金亮 黄晓芳 吉蕾蕾），原标题《耕地问题调查》
（调研组成员/徐涵 乔金亮 黄晓芳 吉蕾蕾）
